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中国食品安全的法律保障

时间:2015年02月07日信息来源:本站原创 点击: 【字体:

杜雪莲
 
引 言
  俗话说:“民以食为天,食以安为先”,食品不仅仅是人们赖以生存和发展的物质基础,也是国家安定和强盛的重要保证,但食品安全是先决条件,也是百姓最为关注的民生问题之一。“阜阳劣质奶粉事件”中的大头宝宝、“三鹿奶粉事件”下的结石婴儿、蛋黄里的苏丹红、猪肉中的瘦肉精、“福寿螺”、“多宝鱼”、毒豆芽、膨大素等食品安全事件屡屡发生,而这些事件给人们带来的健康危害及造成的巨大社会危害也让人们胆战心惊。我国当前的食品安全状况着实让人堪忧。
  从公民权利的角度来看,食品安全关系到广大人民群众的生命健康权,食品安全保障实际上是对人权的保护。当今各国都把人权放在了极其重要的位置,“人权至上”的理念也成为各国法律工作的最终价值追求。2009年2月28日,全国人大常委会高票通过了《食品安全法》,该法于同年6月1日实行。《食品安全法》的出台无疑给人们打了一针强心剂,但是,我国食品安全领域存在的问题并不会就此全面得到解决。在原有的《食品卫生法》为中心的框架下建立的食品安全体系弊端已经日益显现:食品安全立法不系统;食品安全法地位不够高;食品安全标准不统一;食品检测检验技术落后;监管部分权限划分不清、职能交叉,管理混乱;食品生产经营企业缺乏社会责任。因此,我们需要运用法的手段,以《食品安全法》为中心的新型食品安全体系,通过立法、执法、监管和救济手段,完善我国的食品安全体系,最大程度的保障公民在食品安全领域的权利,真正维护我国公民正常生存和发展的权利,这是实现保障人权的终极目标,也是我国法制建设对“以人为本”工作方针的延续和构建和谐社会的不懈追求。

  一、我国食品安全的法律保障
  改革开放以来,全国人大及其常委会制定了《产品质量法》、《食品卫生法》等近20 部与食品安全相关的法律,国务院制定了《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《生猪屠宰管理条例》等近40 部相关行政法规,国务院食品监管部门制定了《无公害农产品管理办法》、《新资源食品卫生管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》等近150部相关部颁规章。 我国在食品安全领域并非无法可依,但是立法的规范性和成效却始终不尽如人意。虽然在近期实施了《食品安全法》,但是食品安全法律体系对田间操作等初级生产过程的安全操作和潜在威胁重视任然不够,没有把食品安全建立在整个食品产业链的基础上。此外,食品安全法规体系的系统性不够,相关配套法律法规还没有出台。因此,在后续的食品安全立法活动中,立法机关应加强立法的系统规划,确保法规的连续性、一致性、合理性并简明易懂,以及保证与有关利益方充分协商。 建立以《食品安全法》为根基的食品安全立法体系,在食品安全立法主导思想全国统一的前提下,对于门类众多的食品应进行合理横向划分,在对分类后的食品进行较为详细的专门性立法,如可将食品划分为农产品、水产品、畜产品、散装食品和现场加工制作食品、包装食品、进口食品等不同类商品根据不同食品的生产流通特点和需要制定不同的监管检验标准。另外,应制定“从农田到餐桌”的纵向法律法规,将食品生产、加工、贮藏和流通的各个环节都纳入完整的法律链条中。
  二、我国食品安全的执法保障
  执法一直以来都是影响食品安全的重要环节,但是近年来我国食品安全执法机构却存在严重的问题:执法部门权限划分不明,个别机构职能重叠,部门管理混乱;执法手段不规范;执法人员责任心不够。这些问题都在以往出现的食品安全事故中得到体现。《食品安全法》的颁布对于改变这一现状起到了一些作用,尤其是在职能划分上,确立了有问责制的多部门执行方式,建立了以食品安全委员会为中心,质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理分别管控生产、流通和服务环节的执法体系。但是,完善食品安全执法保障体系并未建立,对于目前出现的执法无状问题,笔者在执法保障方面提出以下建议。
  (一)执法过程规范化
  我国的食品安全执法者往往执法不力,责任心不强,在保证食品安全中没有起到应该或人们期待他们起到的作用,很多的食品安全事故正是由于这样才会发生。目前,我国在促进食品安全、打击假冒伪劣食品的执法过程中,缺乏持续性和规范性,常常是在出现了重大食品安全事故之后,由上级行政机关发布条文,进行一阵风式的检查和处理,打击假冒伪劣食品的行动没有长期有效地开展。风头过后,制假造假现象会再度泛滥。这种缺乏持续性和规范性的执法过程,无法从根本上解决食品安全问题,执法活动难以取得实质性的效果。而且这种事后应急处理方式,既不能及时控制原因越来越复杂的食品安全事故。还可能引起各相关部门之间信息沟通的迟缓,甚至导致各个管理部门之间互相推卸职责。为此,执法部门应加强自身执法的规范性,严格按照法律法规的规定执法。
  (二)国家执法机构责任严格化
  我国食品安全保障缺失的一个重要原因是行政执法不力,而且无人因此承担相应责任。其根源在于没有设立明确的执法者责任追究制度,即分工不明确,责权不对称。中国有卫生、质检、工商等十几个部门负责食品安全事宜,有了好事,大家都争着管,可一旦出了问题,谁都不去管。由于职责不清,既无法追究执法者的责任,也缺乏相应的制度约束,执法不严和执法不力的问题没有从法律法规的层面上予以考虑。 所以要建立对相关执法人员的责任倒查机制,以增强执法人员的责任心,忠于职守,如果失职或者责任心不强,监管不得力,就必须追究代表国家的行政执法者的行政责任或刑事责任。“国家是一个社团实体,其建立的目的是提供公共服务,因此从理论说是要承担责任,而不是不负责任。” 
  在发生食品安全事故后,执法机构内对事故负有直接责任的人员,要对国家承担其没有完好地履行职权的行政责任,即警告、记过、记大过、降职、开除等行政责任。政府作为国家的行政机关,其对自身的不法行为,也可能承担国家赔偿责任。在食品安全监管中,国家对其不法监管或不当监管行为而导致的食品安全事故,国家应当在其责任范围内对受害者承担责任。在刑事责任方面,政府内对食品安全事故负有直接责任的人员根据其具体犯罪要件,可以以放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、徇私舞弊罪、滥用职权罪、玩忽职守罪以及受贿罪等罪规范食品安全监管人员的执法行为。
  三、我国食品安全的监管保障
  随着人民生活水平不断提高,人们对食品的要求从“吃得饱”逐渐发展到“吃得健康”。伴随着饮食理念的提升,我国食品行业也有了长足的发展。但是近年来频频发生的食品安全事故却一次又一次的为我们敲响警钟,监管漏洞成为导致这些事故发生的重要原因。就我国目前的食品安全监管体系来看,要想通过法治使食品安全保障达到立竿见影的效果,食品安全体系的完善是核心内容。对此,我们结合《中华人民共和国食品安全法》就现阶段食品安全体系的完善作如下分析和建议:
  (一)食品安全风险监测评估国际化
  食品安全风险存在于食品生产流通的各个环节,对于这种客观存在的风险,我们应首先对其进行必要的评估,依据相关科学理论对食品安全相关信息数据进行专业的分析,确定其是否存在危害及危害的程度;在科学分析的基础上,应由监管者在政策、技术和法律法规层面进行必要的控制和管理;最后为确保风险评估的科学性、准确性和风险管理的针对性、操作性,风险监测评估技术人员、风险管理人员和消费者之间应加强相互之间信息交换和沟通。 
  食品安全风险监测和评估是目前我国食品安全保障体系中较为薄弱的一个部分,从近年来屡屡发生的食品安全事故我们可以看到在食品生产、加工到销售各个环节中,对于食品可能存在的风险,执法机构缺乏最基本预测和控制。在《食品安全法》第十一条到第十七条对食品安全风险监测和评估作了具体的规定,将这一不可或缺的制度以法律形式固定下来,但对于食品安全风险监测和评估的实施细节,笔者认为,应全面推广和规范建立国际上普遍推行和使用的HACCP体系。 HACCP体系要求对原料、各生产工序中影响产品安全的各种因素进行分析,确定加工过程中的关键环节,建立并完善监控程序和监控标准,采取有效的纠正措施,将危害预防、消除或降低到消费者可接受水平,以确保食品加工者能为消费者提供更安全的食品。 HACCP主要包括两方面内容,首先是对食品和食品生产情况进行广泛的危害分析,包括对食品原料及其组成成分的了解,为控制危害因素而制定的加工程序,处于危险状态的消费者人数和潜在性的食品安全流行病学证据等;在进行危害分析以后,确定加工过程中每个程序的危害因素,采取使每个程序危害因素降低到最小程度的预防措施并确立监测方法,只要能证明危害得到控制即可建立必要的方法来保证其有效性。 
  目前HACCP已经被许多国家和国际组织全面应用。1993年国际食品法典委员会推荐HACCP系统为目前保障食品安全最为经济有效的途径。欧盟也从2005年要求对于任何因食品安全问题被撤出市场的食品及饲料产品,其生产企业都必须向当地有关行政执法部门通报,以此加强相关部门对食品风险预警系统的管理。欧盟委员会每周都会对当周的风险预警信息及信息通报情况进行审查。 
  我国卫生部于20世纪80年代后期开始采用HACCP体系,并且开展了宣传和培训工作,但是没有将HACCP体系的管理理念规范化并建立相应的体系。到目前为止,我国运用HACCP体系仅仅是满足食品出口的需要,对于国内市场,该体系的应用面还比较狭窄,应该尽快纳入我国食品安全法律制度保障中的。为此,国家应在《食品安全法》指导下建立强制性的HACCP法律法规,设立专门的HACCP执行机构,并且由国家食品安全委员会垂直领导,将食品生产流通全过程中产生的风险集中纳入到该机构,使之可以进行全程链条式管理。对于食品生产加工企业应作强制要求,规定其制定严格的HACCP质量管理方针,并有统一管理的HACCP机构审核和监督。企业应按规定建立起完备的HACCP记录保存系统。企业在HACCP系统中所用的全部原料、加工和与产品安全有关的所有记录都应该予以保存,接受HACCP监管机关的监督;与此同时HACCP监管机关也应该建立起完备的验证、核实程序和方法,以便使企业的HACCP系统正确地运作,充分发挥其作用。 
  (二)食品安全检验专业化 
  目前我国食品安全在检验检测上存在较大的问题,《食品安全法》颁布之后取消了免检制度,这在很大程度上加强了食品检验的安全性,但是检验技术落后、设备陈旧、检测能力低的状况仍需要改善。我国的食品生产企业多,小规模企业又占了多数,其自身食品检验技术落后,对可能危害的食品不能及时查出,对消费者的健康造成了潜在的威胁。2005年初“苏丹红事件”在全国引起轰动,苏丹红作为食品添加剂的原料使用由来己久,我国执法机构就没有对苏丹红的使用进行任何形式的查处,究其原因,因为当时我国的质检部门根本就没有能力检测出苏丹红的危害性,直到英国的食品研究实验室对苏丹红的成份进行曝光,确定其属于应该禁止的添加剂之后,我国的质量检测部门才引进研究技术,并对添加苏丹红的食品企业进行查处。 
  因此,我们应引进国外先进的科研技术,加强对检验检测机构的技术人员的定期培训,提高财政在食品安检上的支出,加大科技投入、资金投入、人员投入,为食品安全法治保障提供科学的、严谨的技术支撑,把食品检验检测机构建成独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室,提高食品安全检测的准确度及检出率。与此同时,笔者认为应该取消食品检测收费制,实现食品检测机构的非盈利性,从而保障其在检测过程中的中立性,保证检验结果的客观性。最终做到更有效打击不安全食品,更有效的维护公民生命健康权。
  (三)食品安全信用体系规范化
  市场经济是信用经济,诚实信用是市场经济活动中形成的道德规则, 也是企业的无形资本。我国食品生产领域急需建立健全食品安全信用体系,为我国食品生产各个环节提供严格的质量监控保障机制。食品安全信用体系建设的主要内容包括:建立食品安全信用管理体制、食品安全信用标准制度、食品安全信用信息征集制度、食品安全信用评价制度,以及完善食品安全信用披露制度和食品安全信用奖惩制度等6个方面 。建立健全食品安全信用体系,有利于将食品生产的诸多环节纳入到各级政府职能部门的监控之下,便于政府、行业、消费者与生产经营者之间的信息沟通,增强食品生产的信息透明度,形成优胜劣汰的机制,从而建立食品安全奖惩的长效机制。与此同时,增强食品生产加工销售企业的责任心和食品生产加工销售过程的透明度,大大提高了消费者对食品卫生安全的信任度,加强食品生产加工销售企业的社会信用,从而使得整个食品安全的社会信用体系完善和谐,为食品工业的整体发展创造契机。因此,食品安全不仅仅是政府单方面的监督管理,还需要食品企业提高意识,认识到企业应尽的社会责任,要建立食品的信用制度,这一制度的核心就是加强食品生产、加工、经营企业的信用建设。这里认为食品信用制度的建立可以按如下思路进行:
  1.为企业建立生产、经营档案
  一个食品企业按照规定的制度、程序实施生产经营活动,要由若干工作人员历经许多工序最终完成,这样一个生产过程要有记录可查。就一种食品具体的生产过程而言,投入生产的是何品种,按照要求使用了什么原料、辅料,用了多少,从哪个仓库提出的,如何进入生产环节的,具体的工序如何完成的,由谁来具体负责的,以及当食品完成了生产过程后,最终生产多少,验收合格多少,入库封存多少等等,都要有记录。
  2.为企业建立监管信用档案
首先对企业的基本情况要备案,包括登记注册情况,具备市场准入基本条件的情况,食品认证的情况,企业在食品安全方面的良好或不良情况等,这些是监督管理部门应该掌握的情况,应当有所记录。其次,企业在生产经营过程中,要接受相关部门的监督检查,对企业在技术监督和行政监督中的情况,要有记录。
  3.对企业的信用信息进行评价、披露
  在对企业的信用信息进行评价时,可以采取行业评价、专家评价、社会评价、政府评价相结合的办法,最终确定企业的信用等级,并把评价的情况向消费者、向社会进行披露,对于信用级别高的守信企业,应当予以宣扬,倡导社会消费。信用等级低或没有信用的企业自然会从中受到激励和启发,以更好的在自己的范围内保障食品安全。
  4.根据企业的信用等级对企业分类管理
  对于失信或严重失信的食品企业,要列入重点监管对象或纳入黑名单,向全社会公示,采用信用提示、警示、取消市场准入、限期召回及其他行政处罚方式进行惩戒,构成犯罪的,要依法追究刑事责任。对长期守法诚信的企业给予奖励和保护。这样可以提高消费者对食品生产企业信用的重视程度,信用好的企业越做越好,而信用差的企业越做越难。
  5.对企业进行诚信道德教育
  道德约束是食品安全信用制度的内在要求,道德在食品安全的覆盖领域方面要比法律还要广泛,道德通过社会舆论呼唤人们的良知,抨击丑恶现象,以此指引人们规范自己的行为,做到自律。政府在食品安全的监管之余,还应开展道德教育,进行社会舆论的引导,以提高食品企业人员的道德标准。
  (四)食品追溯程序化
  从目前全球食品安全法治保障的发展趋势来看,建立健全完整的食品追溯制度是大势所趋,美国和欧盟就是合理运用该制度的成功典范。以欧盟为例,欧盟第178/2002号法规将可追溯性定义为:在生产、加工及分配的所有阶段追踪食品、饲料及其成分存在情况的能力 。在食品生产、加工和销售的各个关键环节中,对食品、饲料以及可能成为食品或饲料组成成分的所有物质进行溯源或跟踪。目的在于发现食品链出现问题的原点。
  食品追溯制度在我国已小范围得到使用,从2004年4月开始,国家食品药品监督管理局等8个部门对肉类食品追溯制度和系统建设进行试点工作,旨在制定适合我国国情的食品追溯管理规范,制定《肉类制品跟踪与追溯应用指南》和《生鲜产品跟踪与追溯应用指南》,建立我国肉类制品和生鲜肉食食品追溯系统以及肉类食品追溯应用解决方案。
  但我国的食品安全追溯制度还不完备,建议应从以下几方面进行改善,建立健全中国化的食品追溯制度:
  1.全方位的记录管理
  生产经营者的记录信息是食品追溯制度中的基础信息,也是消费者最关心的信息。对于生产经营者在食品原材料的取得、食品的加工和运输过程等重要环节进行完整的档案记录,由食品生产经营者统一上报质监部门,用以保证生产经营者真实的记录各个阶段的信息。质监部门核实信息后应建立相关数据库,以便于查询。
  2.便捷的查询管理
对产品实行数字化管理,设置产品编码,将产品编码体现在食品包装上,消费者可以通过购得的产品的编码号查询到产品的具体情况。在超市内或是家中的计算机输入产品编码,便直接查询生产这批产品的有关信息,由餐桌追溯至农场,了解其完整的生产、运输与销售过程。
  3.准确的标识管理
  食品标识是食品追溯制度建设中最为重要的信息,主要用来对食品进行跟踪识别。建立食品追溯制度,要求企业在食品供应链中的每一个环节,首先要对自己加工成的食品进行标识,同时采集所加工食品原料上已有的标识信息,并将其全部信息标识在加工的产品上,为后续加工者或消费者提供信息。因此需要加强跨环节之间的联系,使整个食品生产链条环环相扣、紧密连接。
  4.严格的责任管理
  通过标识和查询管理,在发生食品安全问题的情况下,通过传递发现问题的有关信息确定有关生产经营主体的原因,确定有关产品的批号,是在库存中,还是在运输中,或者已经进入销售环节,确定其他有同样质量问题的批号,并采取纠正行动,从而明确界定在供应链不同阶段中相关主体的责任。
此外建立生产销售环节食品质量安全的可追溯制度,一旦发生食品安全事件,就能及时的查明食品是在哪个环节被污染的,以消除污染源,避免进一步发生污染危害,并可以据此追究有关责任人的责任,可追溯是确保食品安全的有效工具,目前许多国家的政府机构和消费者群体正在越来越迫切地要求在食品生产和食品供应链中应用可追溯测量方式。通过可追溯系统的建立,可识别出发生问题的根本原因,实行产品召回或撤销,获得更具可信度的信息,提高食品安全并增强食品链中不同利益方之间的合作和沟通。
  (五)食品安全信息公开化
  食品安全信息不对称或者信息缺失是近年来造成重大食品安全事故的主要原因,针对食品信息受众群体的需求,信息发布除了要为食品安全管理机构提供信息外,还应该为包括消费者、生产者和科研工作者在内的广大对象提供必要的食品信息。因此,我们将应该纳入食品安全信息的相关内容规定为:国家食品法律、法规和食品安全标准;食品安全常识信息;食品安全风险信息;进出口食品安全信息;国外食品安全标准;国家质检部门定期抽查检验报告;食品企业生产经营状况;食品安全事故及处理信息、产品质量抽查和投诉信息和其他相关食品安全信息。
  目前,我国已初步建立食品安全信息统一公布制度,2004年食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、海关总署、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局等八部委联合发布了《食品安全监管信息发布暂行管理办法》,旨在加强食品规制部门的沟通、配合,尽快形成协调、统一、高效、权威的食品安全信息体制。按照《食品安全法》第八十二条的规定,国务院卫生行政部门对于四大类信息予以公布, 地方人民政府卫生行政部门也对其中两类信息予以公布。但在实际操作中,各职能部门大多自行公布与其相关的食品安全信息,或者只公布显示正常的数据信息。因此,这样的信息公布体系公开化不够,不能真正发挥其效用,保障我国食品安全工作有序、顺利地进行。
  我国必须尽快建立协调统一的食品安全信息监测、通报及发布的网络体系,建立统一、权威的信息平台。利用高效率、同步化的网络优势,为各职能部门以及消费提供共享信息,及时了解当前食品安全领域的形势,也为形成动态的食品安全监测系统作必要的数据支撑。
  (六)应急管理灵活化
  食品安全事故的发生问题在通常情况下具有突发性,其社会影响往往较为严重且发生的区域不确定,基于不同消费人群对于不安全食品使用后的不良反应出现的时间和程度均不相同,食品在生产、加工、流通各个环节中存在问题都可能在消费者身上得到不同程度的体现。市场经济下的食品流通区域广,范围大,问题食品带来的后果往往比较严重,一旦发生了食品安全事故,监管部门应对难度较大,防控行动也比较被动。因此,在食品安全出现问题时,如果事先有一套合理的应急处理机制,就可以及时防控,很大程度上减轻了食品安全事故的危害。
  我国《食品安全法》在第七十条中规定制定国家食品安全事故紧急预案,在地方,县级以上的人民政府应当根据相关规定结合实际情况制定本区域的食品安全事故应急预案。这在很大程度上体现了食品安全应急管理的灵活性。在《食品安全法》出台前,各地区就有各自应对紧急食品安全事故预案的相关规定,但笔者认为,这些规定很大程度上是根据各地区的经济水平和政府工作思路制定,对于一些经济不发达地区,其防控机制必然落后于经济较为发达的地区,如果发生大范围的食品安全事故,那么这些经济较落后地区的防控措施在效果上必然不尽人意,这样也会影响到周边地区的防控效果。对于这种问题,地方人民政府应在制定食品安全事故应急预案之后上报,由上级机关报国务院食品安全部门统一备案,针对某些存在隐患较严重的地区应在技术和设备上提高食品安全控制水平,尽最大努力减轻和防止食品安全事故发生后的不良影响。在食品安全事故应急预案机制的建立上,建议采取“因地制宜”与“统一标准”相结合的灵活方式。
  四、我国食品安全的救济保障
  由于食品安全事故最直接的侵害对象是广大消费者,在食品安全事故发生之后,执法和监督程序只能对生产经营者进行处罚,而相关的救济途径才是解决受侵害消费者最有效的方法。救济作为法的运行的重要手段应该在当前的食品安全法制保障体系中得到规范化的使用和完善,确立以问题食品召回制度、民事赔偿优先制度、政府先期赔偿制度和食品安全责任保险为主要途径的食品安全救济保障。
  (一)问题食品召回制度
  问题食品召回是指食品的生产者按照规定程序,对由其生产原因造成的某一批次或类别的已进入流通领域的不安全食品,通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式,及时消除或减少食品安全危害的活动。实施食品召回制度的目的就是及时收回缺陷食品,避免流入市场的缺陷食品对大众的人身安全损害的发生或扩大,维护消费者的利益。 问题食品召回制度在西方国家适用较早,目前相关制度已经比较成熟。以美国为代表,问题食品的召回基本上是在政府指导下进行的,一般分为企业自主召回和国家责令召回,有比较规范和严格的程序,并且有专门的监督部门对食品召回的各个环节进行严密的监督。世界上大多数国家都采用企业自主招回的方式。
根据国家质量监督检验检疫总局98号令,《食品召回管理规定》于2007年7月24日公布并实行,食品召回制度在我国也得到了广泛的运用,但尚未形成一个完整的体系。在最新出台的《食品安全法》中也明确了问题食品召回这一措施。但就目前来看,我国的问题食品召回制度尚存在一些问题。
首先,在问题食品召回的启动上,什么人才有权利启动召回程序。根据《食品安全法》第五十三条的规定,食品生产者应自主召回问题食品,除此之外,县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在问题食品生产者未能进行自主召回有权利责令其召回。在此条款的规定下,生产者被赋予了绝大部分启动召回程序的权利,而真正与问题食品息息相关的消费者却在这个环节中被忽略了。往往最先发现食品存在问题的不是生产者也不是相关执法监督部门,而是购买并且食用问题食品的消费者。如果问题食品不能在第一时间被召回,那么,继续的生产销售只能给社会造成更大的危害。因此笔者认为在问题食品召回程序的启动环节,消费者完全有理由成为启动该程序的第一人,即在消费者食用问题食品之后,身体健康受到损害时可以向相关执法监督部门反映,经专门检验后若证明食品对人体健康已经或可能造成危害时,相关执法监督部门必须责令生产者召回问题食品。
  其次,在问题食品召回的过程中的食品安全问题,企业往往会因为承担巨大的召回费用和其他赔偿费用而导致破产。这样对食品生产者固然可以起到一定的警示和威慑作用,但是对于我国的食品生产市场来说,已经初具规模的中小企业破产必然会对整个行业带来一些负面影响。终究,法律追究生产者责任的目的应该在于规范而不是毁灭。现阶段我们应鼓励企业自主召回问题产品,这样可以免去政府调查检测和责令的过程,最快的减少问题食品流入市场,尽可能的减少社会危害。因此,在针对实行自愿召回问题食品的企业,政府应当适当的承担部分召回费用,如此一来,一旦发生食品安全事件,那么制造问题食品的企业为了尽量减少召回成本,维系后续生产经营活动,必然会选择在第一时间主动召回问题产品。
  最后,在问题食品召回的最终环节,即被召回食品的处理方面,被召回食品远离消费者视线之后,如何处理往往不会受到同样程度的关注,因此就很难避免问题食品经过简单再加工,改头换面重新进入流通领域,再次对广大人民群众的生命健康和安全造成威胁。对此《食品安全法》规定食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施。但此时,监督部门的作用应该得到最大程度的发挥,对于被召回的问题食品,监督部门应该全面跟进,确保被召回的问题食品真正得到相应的处理。
  (二)民事赔偿优先制度
  我国食品安全保障中的民事赔偿优先制度主要体现在《食品安全法》第九十七条的规定。 民事赔偿责任优先原则是指违法者违反相关法律规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金的,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责任的制度。法律责任的承担由于程序的问题,在实现的时间上有所不同。民事责任由于民事诉讼程序较为复杂,同刑事或行政责任相比,其实现的时间往往在两者之后。在食品安全事故中,最需要受偿的是受损害最严重的食品消费者,然而如果按照一般程序,等到民事赔偿确定之时,赔偿责任方已经因为大量的行政和刑事处罚无力承担民事责任。
  同《食品安全法》第九十六条 有关十倍赔偿的规定相结合,民事赔偿优先的制度最大程度的发挥了法律对受侵害消费者的最大救济作用,体现了国家对人民群众食品健康的最大关注。在实现民事赔偿优先制度时,其实现程序应切实得到保障,相关责任人应及时提出民事责任的诉求,建议在食品安全事故发生后成立专门的民事责任理赔部门,集中接受受侵害消费者的权利诉求,代表全体索赔人统一处理索赔相关事项。  
  (三)政府先期赔偿制度
  所谓政府先期赔偿制度,就是消费者在食品购买、使用和保存过程中合法权益受到侵害时,由政府按照有关规定,除垫付消费者的直接损失外,还应垫付其商品价值十倍赔偿金,然后向责任厂家追偿所有垫付赔偿金,并依法处罚。
  从近年来发生的食品安全事件中我们不难看出,在其中最弱势的群体便是受到实际侵害的消费者,但是与此同时生产者也在慢慢向弱势靠拢。根据现行《食品安全法》的规定,食品生产者可能会承担巨额的罚款和赔偿,然而面对人数众多的受害消费者,生产者的经济承受力极为有限,在支付一系列罚款之后往往很难再对民事责任进行赔偿。因此,除了在程序上将民事赔偿优先之外,建议设立食品安全问题政府赔偿基金,在发生食品安全事故,问题食品严重侵害购买者而
尚未查明问题源头、未确定问题责任人、未作出赔付规定、未达成赔付协议时,对受害者先行救助与赔付。让受侵害的消费者及时获得赔偿,缓解了企业的赔付压力,淡化由问题食品引发的社会不良情绪和矛盾。
  ( 四)食品安全责任保险
  食品安全责任保险是指由于被保险人在约定期限内所生产、出售的产品或商品在承保区域内发生事故,造成使用、消费或操作该产品或商品的人或其他任何人的人身伤害、疾病、死亡或财产损失,依法应由被保险人承担经济赔偿责任以及因此而产生的诉讼费用时,保险公司在约定的赔偿限额内负责赔偿的一种责任保险。责任保险的投保人和被保险人(致害人)是食品生产、加工和销售企业,最终目的是对第三方即消费者(受害人)的权利的保护和救济。
  我国的食品生产经营企业保险意识薄弱,抗风险能力差,大多数企业规模较小,风险意识相对薄弱,一旦发生食品安全事故,经济赔偿能力有限,不利于及时恢复生产生活秩序。就目前来看,食品安全事故发生后,相应的善后工作主要是由各级政府部门承担的,如受害人员的抢救、安置、补偿以及征用物资的补偿、污染物的收集、清理、处理等事项,因而承受着巨大的经济压力。食品安全责任保险具备了辅助社会管理的功能,不仅能有效地提高被保险人承担民事赔偿责任的能力,而且能够起到强化风险管理和预防损害发生的作用。通过商业保险公司开办食品安全责任保险,既能保证食品安全事故中的受害人得到及时的补偿,分散企业经营风险,加强企业抵御由食品中毒、消费者伤亡赔偿引起的各种突发事故的能力,又可以减轻政府的救助压力,这对于辅助政府更好的保障食品安全具有重大的现实意义。
  现行法律环境下,企业的自发性食品安全责任保险需求不足,尤其是中小食品企业面临激烈的市场竞争,为了降低成本,尽量压缩费用,保险得不到应有的重视,责任保险的投保率非常低,从而导致对第三者的赔偿不足。政府作为公共管理者,应采用立法的形式,以强制保险的形式推行食品安全责任保险。与此同时还应加快相关法律的制定和完善,如《产品责任法》等,将食品安全责任保险纳入完整的法律体系之中。相关部门应尽快启动食品药品安全风险评价体系建设工作,并就风险评估技术与国外相关机构进行交流,为制定食品药品安全标准和搞好食品药品安全责任保险提供科学依据,也为食品药品安全预警预报提供信息,以便对可能出现的食品药品安全事故作出及时有效的预报和处置。
    结 语
  “国以民为本,民以食为天,食以安为先”,食品安全问题由来已久。作为目前最热点的民生问题之一,如何通过法律的手段使我国的食品安全得到保障,这是当今众多法律研究者关注的重点问题。本文从目前食品安全现状出发,结合当前社会研究状况,浅谈一些自己的看法,希望能够抛砖引玉,引起社会对食品安全问题更多的关注,使食品安全问题早日得到解决,让人民群众真正实现“吃得放心,吃得安心”。
(作者:杜雪莲 编辑:中国保健师培训网)
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